政府投资审计是国家审计机关一项重要法定职责，也是各级政府加强建设项目监管的一项重要手段。主要以项目建设程序、资金筹集拨付管理和投资效益为重点，加大政府投资建设项目的审计监督，及时发现、揭露和纠正项目建设中违反国家政策法律的问题，促进建设项目的依法、科学、规范管理。同时将项目建设中的违法违纪问题依法移交相关监管部门，督促其依法处理，追究责任，真正发挥出投资审计的监督作用。

根据近几年对政府投资项目的结算、决算和跟踪审计中发现的问题，提出规范政府投资建设项目建设的建议。

一、政府投资建设项目中存在的主要问题

（一）项目建设立项审批阶段

建设单位对项目规划、前期论证调查研究不重视、不充分，前期立项手续流于形式，缺乏科学严谨的态度。

建设方案编制不完整，初步设计阶段没有达到一定的深度和广度，概算编制不准确，工程内容规模和实际实施过程中差距太大，容易造成实施过程中变更太多，投资超概算。

有的项目根本就没有概算批复，“敞口花钱”不仅使投资无法控制，更是违反国家投资有关规定。

（二）招标采购阶段

招标投标阶段属于建设中的重要阶段，关系公平、公正、公开选择中标单位，在这个阶段往往也存在很多问题。

1、招标前期工作不到位：

有的工程勘探设计不到位，对施工现场实际状况了解不够，不结合工程现场实际，凭借经验和常规思路进行设计，图纸设计粗糙，丢三落四，甚至不具备施工条件。

一方面导致工程量清单漏项情况时常出现，另一方面施工过程中设计频繁变更，既影响最终投资又影响工期。

设计人员设计制图意识强，但进行经济设计优化的意识比较弱，不可避免的存在埋头设计不过问经济的现象，特别是EPC工程总承包方式，设计权为中标人所有，为了追求经济利益，往往存在过度设计现象。

2、招标控制价编制不规范：

建设单位委托的造价（咨询）公司水平参差不齐，人员技术素质低下，加之时间紧任务重，一是容易造成编制的工程预算存在漏项、少算或多算工程量的现象，有的造价公司甚至利用类似工程量清单，不进行修改和调整，直接套用进行招标。

二是材料价格的不确定性影响预算编制质量，工程材料费在整个建设工程投资中占有很大的比重，其价格会直接影响预算的编制质量。

由于材料预算价格是按照工程造价管理部门定期公布信息价格进行计算的，具有不确定性，特别是造价信息没有的材料和设备，没有认真进行询价，必然会严重影响招标控制价的水平。

现阶段政府投资工程大都采取清单招标的方式，如果招标控制价不准，不仅无法有效控制投资，而且可能存在拖延工期、影响工程质量甚至会引发经济纠纷。

3、建设单位不能很好的执行招投标制度：

将本应公开招标项目不招标的情况时有发生，主要表现为仅将建筑安装主体工程进行招标，而对符合招标要求的装修或绿化、亮化、硬化等配套附属工程直接发包，变相规避招投标。

还有的项目资金大，实施地点分散，造成大额资金小额化，化整为零后达不到招投标的规模，从而规避招投标；更有的虚假招投标流于形式。

4、招标文件编制不规范：

招标代理机构对招标采购政策不熟悉，业务素质不高，招标文件中存在以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人、对招标代理费支付方没有约定、招标清单和招标控制价编制不规范、招投标文件澄清日期及递交投标文件截止时间和开标时间约定不合法等问题。

以上行为不但违反招投标有关法律法规，并且存在被质疑、投诉的风险，影响招标的合法性和效率性，也为项目实施进度带来隐患。

（三）合同签订阶段

合同是确定建设单位与中标人权利和义务的法律文书，建设工程合同主要包括施工合同、设计合同、勘察合同、监理合同等。

因建设工程合同具有周期长、价格高、不确定因素多等特点，对合同有效管理的意义就尤显重要。

有效的合同管理是促进项目各参建方能全面履行合同约定、确保建设目标实现的重要措施。

然而建设单位没有合同意识，对合同签订不重视，特别是质量、工期和价格合同主要条款，研究不够，造成最终工程结算和工程完成时间无法控制和追究违约责任。

另外合同中存在质量保证金预留比例约定不合规、补充协议和原招标文件和投标文件冲突等问题。

以上行为给将来的工程结算等带来扯皮、纠纷，存在仲裁、诉讼等法律风险，长期不能竣工验收，使项目结算久拖而不决。

1、合同工期的制定和履行缺乏科学性、合理性。

许多项目建设单位在合同签订时仅凭主观意愿，忽略项目必要的开工条件和施工工艺所需的时间，使得合同工期的制定不科学、不合理。

这造成的直接后果，一是施工单位为了保证合同工期，采取赶工而增加的各种措施费，需由建设单位买单；二是建设单位无法满足开工条件，导致工期滞后，从而发生合同延期发生的人工、材料、机械价格调整。

2、合同细节约定不够严谨细致。

一些工程合同对结算、付款等主要内容的约定不明确或根本不做约定，主观随意性强，缺少法律依据。

由于合同条款不明确、事项不具体、内容有歧义，导致结算时存在较大争议，发挥不了合同应有的约束作用，也给审计工作的开展带来了不小的困难。

例如，甲乙双方在主体施工合同中关于结算方式约定为固定价格合同，但未明确是固定单价合同还是固定总价合同，从而给施工单位可乘之机，在工程结算时选择对自己有利的结算方式，导致双方产生了争议。

3、补充协议与主合同相冲突相违背。

一些建设单位在通过公开招标选定施工单位后，根据招投标文件的要求签订了中标合同，后又签订补充协议，而补充协议存在违背主合同的实质性内容，对已明确的结算方式、价款调整方法和范围、风险范围等又进行重新约定，导致对同一事项约定不一致，甚至相互矛盾，使得招投标仅成为选择施工单位的方式，其过程中的约定沦为一纸空文。

4、合同履行不严格，责任划分不明确。

一些建设单位在签订工程合同后，不再关心合同的履行情况，使得后续承建单位未充分履行合同内容，导致工程出现问题时，有机会将本应由其承担的风险转嫁给建设单位，规避合同义务，增加工程造价，建设单位未能按合同约定分摊责任。

例如，某项目竣工决算审计中发现，由于勘察单位缺乏经验，根据其出具的勘察资料，导致基础工程无法施工，影响了施工工期及建设程序的执行，造成了损失浪费，但建设单位依据合同处理此问题时，并未追究该勘察单位的责任。

（四）工程监管不到位

1、建设单位：

不能发挥自身的主管作用，没有建立项目管理领导班子和制定管理制度，完全依赖委托监理单位和项目管理单位，不认真核实施工单位上报的工程量和价格，随意签订工程洽商或变更，造成高估冒算结算虚高，影响财政资金的使用效率。

2、监理单位：

项目监理受业主方委托对工程质量、进度及工程造价的控制进行现场监督，理应维护业主的利益，但实际工作中部分项目监理未按规定履行职责，随意签证的情况时有发生。

有的签证内容不详细，模棱两可、含糊不清，计算费用的依据不充分；还有的签证工程量不实，同一事项分解重复签证等等，甚至出现“假签证”。

3、造价咨询单位：

工程造价的确定专业性强且程序多，在预算编制、预算审核、竣工结算、决算审计等整个过程中，需要反复委托中介造价机构进行。

虽然经过层层复核把关，但工程质量和工程造价很难控制，支付的中介费用却很高。

另外，由于工程造价编制的中介机构业务水平和职业道德原因，不依据合同约约定进行结算，随意变更中标价格，工程漏项、多计工程量、高套定额等现象也时有发生，导致复核的中介机构的效益收费随之增多。

在实际工作过程中，对中介机构的监督和管理措施不够，不能有效监督控制中介机构出现的各种问题。

（五）关于EPC总承包方式

现在好多建设单位喜欢采用EPC工程总承包方式建设，但是对这种发包方式不是真正的理解，错误认为可以节省时间。

EPC模式只是将设计、施工、采购一起进行了招标，只能减少设计阶段的招标时间（大约25天），其他和正常的施工发包方式并无大的区别。

这种方式对于县级工程不太适用，存在一定的弊端：

一是设计权在中标方，容易过度设计；

二是投资控制难，材料价格很难确定，施工方以工期紧为借口，加压建设单位尽快认价；

三是用概算招标，结果比评审价格高。

从现实来看很多EPC项目都不成功，施工期间纠纷多，影响工期，价格分歧大，实际结算造价比平行招标发包价格要超出很多。

现实中的操作程序一般是批复初步设计概算后，进行招标，设计图纸验收合格，甲方同意后实施，合同约定由财政依据合格的施工设计图纸进行评审，评审价格作为合同金额费率的基础。但即使这样，评审时的评审价格因为触及了中标方的利益，很难顺利进行。

二、规范政府投资建设项目的建议

以上问题的产生，主要是建设单位主体责任意识淡薄，建设法规政策执行不到位。

为了规范政府投资行为，提高建设资金的使用效率，特建议：

（一）提高建设单位负责人项目管理和监管的意识

建设单位项目负责人（或法定代表人），代表建设单位全面负责工程项目建设全过程管理，并对工程质量承担终身责任。

这是法律法规赋予单位“一把手”的权利和责任，建设单位项目负责人应当严格遵守建设相关规定并承担相应责任。

（二）依法依规做好招标投标工作

工程招投标活动依法由建设单位（招标人）招标人负责，招标人自主决定发起招标，自主选择招标代理机构，自主制定评标办法。

建设单位应当根据实际工程项目特点，认真考察招标代理机构综合信用评价结果，择优选择代理机构，依法依规编制招标文件进行招标。

招投标监督管理部门加强对招标的监督和管理，

（三）严格合同签订、管理和审查

建设单位应严格按照招标文件和投标文件要求，公平、公正签订施工合同，明确细化双方权责，并严格后期合同执行管理，尽量少用或不用补充协议。

原合同确有约定不清的事项，双方协商签订补充协议，但不得违背招投标文件和原合同的主要条款。

建议参考使用标准式工程合同文本，遇有重大合同，提请法制部门或律师进行审查。

1、加强合同管理制度建设和人员培训。

合同管理是建筑工程项目管理的核心，是工程管理的灵魂，建设单位应不断完善合同管理制度，同时加强对主管领导和现场工程管理人员的培训，促使相关从业人员掌握合同法律制度，强化合同管理意识,有能力为工程合同的合法性、完整性、严谨性和执行性把关和负责。 

2、完善补充协议的签订审核。

补充协议须规范在招标文件、主合同及法律法规以内，杜绝合同签订的随意性，避免造成建设资金的流失。

加强对工程合同签订的专业审查和管理，促进合同规范签订，必要时可请法律顾问把关，从源头上杜绝不合法行为的发生。

3、加强监管部门的合同审查力度。

行业主管部门要加强对中标合同的审查，重点审查合同文本是否规范，合同的内容和条款是否与招标文件一致，是否存在与投标文件相背离的内容等。

财政部门要加强合同执行过程中的监督管理，项目资金严格按照合同约定的进度支付，对重大的工程变更实行先审核后实施的控制制度，控制工程施工过程中的随意变更，造成资金的浪费。

（四）加强工程施工监督和验收

在工程施工过程中，建设单位应加强对工程的监管，特别是隐蔽工程的监督，及时、认真签署有关洽商和变更资料。

严格工程竣工验收，对施工单位编制工程结算进行认真仔细审核，防止高估冒算、重新计量等问题，确保建设资金的安全和效益。

（五）加强对监理、造价咨询等单位的监督

1、建设单位应从资质、内业资料、现场管理三方面对监理单位进行监督管理形成一套规范的监督管理制度。

资质管理主要包括：监理机构的设置、人员资格、同类工程监理经验的审查，对监理机构进行动态信用评价；

内业资料检查主要包括：管理文件如监理指令和工程监理通知单的内容及整改闭合，工程计量、工程监理报告单、技术联系单的审批，监理月报、进度报告，监理抽检资料、试验报告、监理日志、巡视记录和旁站记录的内容真实性、规范性检查；

现场管理主要包括：安全、质量、进度控制的力度。 

2、签订包含责任赔偿制度的监理、造价咨询等合同。

建设单位要在相关合同中约定各自的权责利，并要明确违约责任和赔偿、违约责任。

建设主管部门要建立对各委托咨询成果文件监督检查的长效机制。加强对中介机构的管理，建立健全建设单位和监管部门之间定期通报、问题移送、专项整治、联合办案、责任追究等联动监管制度。  

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内容来源：工程知点 韩桂岗，工程造价管理

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